2016年7月22日，交通運輸部發(fā)布了新修訂的公路工程行業(yè)標準《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2016，以下簡稱新版《監(jiān)理規(guī)范》），將于10月1日起施行。本規(guī)范是對原《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2006，以下簡稱2006版《監(jiān)理規(guī)范》）的全面修訂。
修訂背景
適應工程監(jiān)理制改革方向
工程監(jiān)理制度是我國改革開放以來逐步引進、建立、推行的一項行之有效的基本工程管理制度。《中華人民共和國公路法》第二十三條規(guī)定：“公路建設項目應當按照國家有關規(guī)定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監(jiān)理制度。”
1986年開工的西（安）三（原）一級路、1987年開工的京津塘高速公路率先實行了國際化的菲迪克工程監(jiān)理制，至今已經(jīng)有30年了。1995年交通部發(fā)布了我國第一部公路工程施工監(jiān)理規(guī)范，2006年進行了第一次修訂，目前已實施了10年。1995年年底，我國高速公路通車里程只有2141公里，2005年年底為4.1萬公里，2015年年底突破12萬公里。公路工程施工監(jiān)理規(guī)范的發(fā)布實施，適逢我國公路建設高峰、跨越式發(fā)展期，有力地指導、規(guī)范了公路工程監(jiān)理工作行為，為落實工程監(jiān)理制度、保證工程質(zhì)量安全發(fā)揮了不可替代的重要保障作用，促進了我國公路建設事業(yè)的健康有序發(fā)展。
當前，我國正處于全面深化改革時期，為深入推進交通運輸改革、全面推行現(xiàn)代工程管理、提高公路建設管理水平，交通運輸部于2015年4月發(fā)布了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)〔2015〕54號，以下簡稱《若干意見》），提出要完善公路建設管理四項制度，即落實項目法人責任制、改革工程監(jiān)理制、完善招標投標制和強化合同管理制。
公路工程施工監(jiān)理規(guī)范作為一項具有政策性和管理性、以規(guī)范監(jiān)理行為為主的行業(yè)標準，不同于一般的設計、施工技術規(guī)范，與工程建設管理制度、法律法規(guī)等關系密切，需要不斷適應改革發(fā)展的要求。2006版《監(jiān)理規(guī)范》存在監(jiān)理定位不明確、職責交叉不清晰、責任權利不匹配、工作流程不順暢等問題，應進行修訂完善，以與工程監(jiān)理制的改革方向相適應，與新的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。為此，根據(jù)《交通運輸部辦公廳關于下達2014年度公路工程行業(yè)標準制修訂項目計劃的通知》（廳公路字〔2014〕87號），部公路局組織開展了新版《監(jiān)理規(guī)范》的編制工作。
本規(guī)范的修訂和發(fā)布實施，是落實工程監(jiān)理制改革的支撐手段、配套措施和重要步驟。2014年9月，交通運輸部副部長馮正霖在全國公路建設管理體制改革座談會上明確要求，要“修訂《監(jiān)理規(guī)范》，引導監(jiān)理回歸‘工程咨詢服務’的本質(zhì)屬性。”
針對近幾年有關公路工程監(jiān)理方面的一些疑問，如“要不要監(jiān)理？為誰監(jiān)理？誰來監(jiān)理？”等，《若干意見》已經(jīng)給出了明確的答案。而本規(guī)范是對“監(jiān)理什么？怎么監(jiān)理？”兩個問題的最新闡釋。
修訂思路及原則
加強現(xiàn)代工程管理完善監(jiān)理工作機制
本次監(jiān)理規(guī)范修訂的基本思路是：以服務交通運輸科學發(fā)展、安全發(fā)展為指針，以加強現(xiàn)代工程管理、深化監(jiān)理制度改革為統(tǒng)領，以法律法規(guī)為依據(jù)，堅持目標和問題導向，進一步調(diào)整完善監(jiān)理工作機制，規(guī)范監(jiān)理工作及參建各方行為；以工程質(zhì)量、安全為重點，突出程序控制、工序驗收和檢驗評定，精簡旁站、抽檢和內(nèi)業(yè)工作量，落實監(jiān)理對施工質(zhì)量、安全問題的否決權，提高監(jiān)理工作有效性。
修訂過程中，按照“總結、繼承、完善、提高”的方針，堅持和貫徹了目標導向原則、問題導向原則、繼承性原則、協(xié)調(diào)性原則、先進性原則和成熟性原則，積極聽取各方意見建議，廣泛吸納有關研究成果，緊密結合有關法規(guī)變化方向，體現(xiàn)了依法監(jiān)理、認真負責、與時俱進的發(fā)展要求。
《若干意見》指出，“調(diào)整完善監(jiān)理工作機制。監(jiān)理工作應改進方式，以質(zhì)量、安全為重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，加強對隱蔽工程和關鍵部位的監(jiān)理，精簡內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權和否決權。”本次修訂很好地落實了這些要求，為改革措施的落地提供了良好基礎。
修訂的主要內(nèi)容
以“職責＋流程”為主線突出質(zhì)量安全環(huán)保
公路工程建設具有點多、線長、面廣、規(guī)模大、投資高、周期長以及“線形＋層狀”等典型特征，公路工程監(jiān)理必然需具有適應這些特征的規(guī)律和要求。新版《監(jiān)理規(guī)范》以“職責＋流程”為主線，突出質(zhì)量、安全和環(huán)保等重點，形成完整鏈條體系，對有關內(nèi)容進行了全面修訂。
1.適應改革發(fā)展方向和定位，明確了咨詢服務屬性、代表建設單位、總監(jiān)負責制、自行監(jiān)理等方面的要求?！度舾梢庖姟窂娬{(diào)，“明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項目管理中不作為獨立的第三方，監(jiān)理單位是對委托人負責的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務。”“引導監(jiān)理企業(yè)……提供高層次、多樣化的管理咨詢服務。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》在術語中將監(jiān)理定義為監(jiān)督管理及咨詢服務活動，總監(jiān)辦的職責包括提供建設單位委托的其他工程管理咨詢服務。在基本規(guī)定中明確代表建設單位實施監(jiān)理及實行總監(jiān)負責制，在總則中提出了對自行監(jiān)理的要求，以適應改革發(fā)展的需要。
2.明確監(jiān)理工作主體和職責，調(diào)整了總監(jiān)辦、駐地辦的主要職責，增補了安全、環(huán)保監(jiān)理方面的內(nèi)容。《若干意見》強調(diào)，“明確監(jiān)理職責和權利。監(jiān)理工作是項目建設管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項目建設管理法人要求，按照合同約定的權利和義務，依法、依合同開展監(jiān)理工作。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》嚴格了設置駐地辦的條件，規(guī)定100公里以上的高速公路、一級公路工程可設駐地辦；調(diào)整了監(jiān)理人員組成和人數(shù)配備的基本要求，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中按每年每5000萬元建安費配備監(jiān)理工程師1名，提高到7500萬元；按照監(jiān)理單位、監(jiān)理機構、總監(jiān)辦、駐地辦以及監(jiān)理人員等區(qū)分了監(jiān)理工作主體，而2006版《監(jiān)理規(guī)范》中統(tǒng)稱為監(jiān)理工程師。
3.規(guī)范監(jiān)理程序和內(nèi)容，進一步理順了監(jiān)理工作流程和時序。按照施工準備、施工、驗收與缺陷責任期三個階段明確了監(jiān)理工程內(nèi)容和程序，從審批施工單位的申請開始、到簽發(fā)有關文件結束，線條清晰。
新版《監(jiān)理規(guī)范》減少、合并、調(diào)整了事前的審批、審查事項，將事前的審批、審查事項由15項減少到9項。如將審批分項分部工程開工申請、審查施工組織及人員配備、審查施工方案及主要工藝等三項合并為一項“審批分部分項工程開工申請”。補充了監(jiān)理計劃、監(jiān)理細則的具體內(nèi)容要求。
4.調(diào)整監(jiān)理工作機制。根據(jù)《若干意見》“調(diào)整完善監(jiān)理工作機制”的要求，新版《監(jiān)理規(guī)范》突出重點、抓住關鍵、豐富手段，明確了以巡視為主的現(xiàn)場監(jiān)理工作方式，提出了檢測見證和信息化管理等要求，精簡了旁站項目，減少了測量、驗證、抽檢等項目和頻率。
新規(guī)范規(guī)定，在施工過程中監(jiān)理機構應對施工單位主體責任落實情況、施工合同執(zhí)行情況和質(zhì)量安全等保證體系運行情況進行監(jiān)督檢查。旁站項目的要求由2006版《監(jiān)理規(guī)范》中的“宜”修改為“應”，以表示嚴格。對監(jiān)理抽檢的項目進行了調(diào)整，工程實體質(zhì)量抽檢針對分項工程中的關鍵項目和結構主要尺寸，不再是全部實測項目，同時強調(diào)抽檢“應在施工單位自檢合格的基礎上”進行。據(jù)初步測算，可以減少抽檢工作量60%以上。
5.精簡質(zhì)量評定和內(nèi)業(yè)工作量。監(jiān)理機構檢驗評定工程質(zhì)量的范圍由分項工程調(diào)整為分部工程，優(yōu)化了檢驗評定和監(jiān)理資料內(nèi)容的要求，實現(xiàn)內(nèi)業(yè)工作量降低。
經(jīng)與《公路工程質(zhì)量檢驗評定標準》等的修訂進行協(xié)調(diào)，由監(jiān)理獨立進行的工程質(zhì)量檢驗評定范圍由分項、分部、單位工程，調(diào)整為分部、單位工程，內(nèi)業(yè)資料將大幅度減少。據(jù)分析，規(guī)范修訂后此項內(nèi)業(yè)工作量將減少約70%。
6.強化監(jiān)理工作原則和否決權。增補了監(jiān)理工作基本原則的要求，強化了監(jiān)理機構處理工程質(zhì)量安全問題的權責，補充了質(zhì)量問題處理的具體規(guī)定。
我國推行公路工程監(jiān)理制度后，早期總結提出了“嚴格監(jiān)理、熱情服務、秉公辦事、一絲不茍”的監(jiān)理原則，納入了《公路工程施工監(jiān)理辦法》和1995版《監(jiān)理規(guī)范》。后來，演變形成“嚴格監(jiān)理、優(yōu)質(zhì)服務、公正科學、廉潔自律”的職業(yè)準則，但未在2006版《監(jiān)理規(guī)范》中體現(xiàn)，本次修訂提出了“公正、科學、誠信、自律的原則”，作為監(jiān)理工作的基本遵循。
為落實監(jiān)理對質(zhì)量安全等問題的否決權，在基本規(guī)定中明確了要求施工單位整改和向監(jiān)管部門報告等內(nèi)容，并在質(zhì)量、安全、環(huán)保監(jiān)理中進行了細化。
7.縮減機電工程和合同管理內(nèi)容。新版《監(jiān)理規(guī)范》明確了機電工程監(jiān)理的特殊內(nèi)容，大幅刪減了重復的條文；規(guī)范了合同事項管理的內(nèi)容，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中“合同其他事項管理”一節(jié)單獨作為一章，并將審查工程分包、人員配備和機械設備等內(nèi)容移入。
2006版《監(jiān)理規(guī)范》第9章“機電工程監(jiān)理”中的內(nèi)容多屬重復和引用。根據(jù)調(diào)研、對比分析和實際工作需要，全部刪減了重復和引用的內(nèi)容，突出、保留了確需增加的3項內(nèi)容，即軟件開發(fā)監(jiān)理、系統(tǒng)檢驗測試和試運行期監(jiān)理。
8.其他主要修訂內(nèi)容。本次規(guī)范修訂梳理了監(jiān)理記錄的格式和內(nèi)容，增補了《抽檢記錄》，增補了抽檢、檢測見證、監(jiān)理日志等術語；按《公路工程標準編寫導則》等規(guī)定全面改寫了條文說明，并將編印可操作性的實施手冊。
修訂后，本規(guī)范結構體系完整，“五控兩管”內(nèi)容齊全、有機結合，事前審批、過程控制、事后驗收工作流程清晰，以巡視為主的現(xiàn)場監(jiān)理方式更加適用，旁站項目明晰、工作用表適中、技術內(nèi)容翔實，針對性、適用性、可操作性較強。
規(guī)范宣貫需要注意的問題
新版《監(jiān)理規(guī)范》的宣傳、貫徹、執(zhí)行不但涉及監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員，也與交通運輸主管部門、質(zhì)量監(jiān)督機構、項目法人以及施工單位緊密相關，特別是項目法人，要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)、落實建設管理體制改革意見，加大監(jiān)理規(guī)范的宣貫力度，保證監(jiān)理規(guī)范落地、見效。同時，針對執(zhí)行過程中的有關問題，可及時向編制組反饋。
對于按照《若干意見》改革精神采用自管模式的項目，有關行業(yè)管理部門和建設管理法人應正確對待和執(zhí)行《監(jiān)理規(guī)范》。首先，《若干意見》已經(jīng)明確，要“堅持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用”，并非取消工程監(jiān)理制。其次，自管模式是指“由項目建設管理法人統(tǒng)一負責項目的全部建設管理工作和監(jiān)理工作。項目建設管理法人必須具備相應的管理能力和技術能力，并配備具有相應執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，能夠完成項目管理全部工作，包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關工作，對項目質(zhì)量、安全、進度、投資、環(huán)保等負總責。”不允許以自管為名不執(zhí)行工程監(jiān)理制和《監(jiān)理規(guī)范》的有關規(guī)定。
對于目前正大力推廣采用的政府和社會資本合作模式（PPP模式），其實質(zhì)是一種籌融資方式，以及相應采用的項目管理模式，并不影響工程監(jiān)理制度的實施，也不影響本規(guī)范的適用。項目管理中具體的監(jiān)理職責和權限，仍然要按照法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)項目法人、項目建設管理單位、監(jiān)理機構和施工單位等的管理實際來確定。
希望各級交通運輸主管部門、公路工程質(zhì)量監(jiān)督管理機構加強對監(jiān)理規(guī)范貫徹、落實情況的監(jiān)督檢查。
另附：《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》
